近些年，我國土地整治行業發展迅速，新政頻出，國家鼓勵創新改革，各省積極響應，結合本省實際進行了大量的探索和創新，出現了百花齊放和百家爭鳴的良好局面，形成了各具特色的土地整治模式。如以大都市體系為背景的“上海模式”，凸顯綠色、科技、景觀和現代農業特色；以專業的集團公司為實施主體的“陜西模式”，實現了土地整治產學研一體；以農民自發組織“結對并地”，創造了具有“先建后補”特色的“廣西龍州模式”；以農村合作社為實施主體，農民自建的“湖北天門華豐模式”；以農村居民點整理為主浙江嘉興“兩分兩換”農村土地整治模式。湖南省近年來也在積極探索，尋找適合本省特點的土地整治模式，經過大量的調查研究和項目實踐之后，創造出了“先建后補、以補促建”土地整治模式。

        1“先建后補、以補促建”土地整治模式基本情況

        1.1形成過程

        2012年4月份財政部和國土資源部聯合出臺的《關于加快編制和實施土地整治規劃大力推進高標準基本農田建設的通知》國土資發〔2012〕63號文件指出：“有條件的地方，省級國土資源主管部門可會同財政部門制定具體辦法，探索“以補代投、以補促建”，鼓勵農村集體經濟組織和農民依據土地整治規劃開展高標準基本農田建設，首次提出“以補代投、以補促建”指導思想，此后不久，財政部和國土資源部聯合印發的《新增建設用地土地有償使用費資金使用管理辦法》（財建2012[151]號）的通知中又再次明確:“有條件的地方，依據土地整治規劃，可通過“以補促建”的形式，穩步推進以農村集體經濟組織和農民為主體開展的土地整治”。國家新政頒布為湖南省“先建后補、以補促建”指明了方向。

        2009年湖南省省委省政府下發了《中共湖南省委湖南省人民政府關于推進農村土地綜合整治的意見》（湘發[2009]26號），明確要求“各項資金以定額直投、以補（獎）代投等方式投入”。2011年長沙市國土資源局在長沙縣春華鎮進行“以補代投”模式試點，實施了宇田農民專業合作社土地整治項目，研究制定了《長沙市鼓勵社會資金參與農村土地整治試點方案》。2013年湖南省雙峰縣人民政府在甘棠鎮試點實施衡邵干旱走廊綜合治理項目“四自”模式取得成功，并將該模式運用到該縣正在實施的婁邵盆地基本農田建設重大工程項目中，并以縣人民政府的名義制定了《婁邵盆地基本農田建設重大工程“四自”模式試點實施方案》。省內實踐為“先建后補、以補促建”土地整治模式的出臺積累了豐富的實踐經驗。

        2014年11月26日湖南省第十二屆人民代表大會常務委員會第十三次會議將《湖南省實施〈中華人民共和國招標投標法〉辦法》第五條第二款修改為：“涉及國家安全、國家秘密、搶險救災或者屬于利用扶貧資金實行以工代賑、需要使用農民工等特殊情況，不適宜進行招標的項目，以及由村組能夠自行建設、生產的小型涉農項目，按照國家有關規定不進行招標。該法律條文的修訂為“先建后補、以補促建”土地整治模式提供了法律保障。

        在此背景下，湖南省國土資源廳和省財政廳經過多次討論研究決定于2014年開展農村土地整治“先建后補、以補促建”試點，聯合制定了《湖南省農村土地整治“先建后補、以補促建”試點方案》，并投資1400萬在長沙市望城區格塘鎮合池村和株洲市攸縣柏市鎮鳳塔村、富頭村進行試點。在各級國土資源部門和財政部門的配合支持和指導下，該三個試點項目進展順利，基本達到了預期的效果，開創了全國范圍內“先建后補、以補促建”的土地整治模式先河。

        1.2內涵分析

        “先建后補，以補促建”土地整治模式顧名思義是先實施項目，驗收后再進行費用補助，通過補助的方式更好的促進項目建設。該模式實際內涵是“自定、自籌、自建、自管”和“先建后補、以補促建”相結合的土地整治模式，以行政村為單元實施農村土地整治項目，由村集體自主確定建設范圍、工程建設內容和布局，自主籌集建設資金，自主建設項目，自主進行實施管理和工程后續管護；財政資金實行先建后補，每期工程的數量和質量經驗收合格后，由財政按預算撥付相應資金。

        1.3運作方式

村集體自主確定項目建設規模和范圍——村集體申報，市級國土資源部門立項——市級國土資源部門會同財政部門進行設計與預算審查，并下達設計與預算批復——省財政下達項目資金至縣級財政部門——村集體制定項目實施方案報鄉鎮政府和縣級國土資源同意——村集體組建項目實施機構——成立理事會（負責材料采購、設備租賃和項目實施）和監事會（負責資金、質量和進度控制）——自籌項目啟動資金——自主建設項目——分期申請驗收（縣級國土資源部門和財政部門負責，并下達分期驗收意見）——資金撥付——項目驗收（市級國土資源部門會同財政部門進行終驗）——村集體負責項目后期管護。

       1.4具體實踐

為了保證試點項目順利實施，攸縣柏市鎮政府與鳳塔村和富頭村村民代表進行了多次商量討論，最終制定了切實可行的項目實施方案，研究出了定原則、定班子、定流程（計劃）、定材料、定資金、定機制的“六定”措施。定原則包括：確保項目質量，堅持“四自”原則；堅持包工不包料原則；分階段實施原則；定班子包括：成立組織機構，一是成立鄉鎮指揮部，主要領導牽頭負責，農業、財政、國土、司法等相關站辦參與。二是成立村項目部，書記牽頭，各組長參與。三是成立理事會和監事會。四是選定施工班子，組內工程組內村民實施，跨組工程村里協調組建施工隊伍，村組無力實施工程對外招標；定流程（定計劃）是根據當地耕種習慣，自行確定開工時間，制定詳細的施工計劃，為材料采購和資金籌集打好基礎；定材料是指由村里牽頭、理事會、監事會共同選定材料供應商；定資金是指分期估算項目啟動資金，發動群眾，村民自籌第一期啟動資金，在項目驗收前盡量減少項目現金流量，支出必要費用，減少資金占用成本；定機制是指所有的工程開工、變更必須報告，材料采購、領發必須履行手續，工程質量監控、整改必須及時、記實，資金撥付必須堅持聯審。

       1.5項目成效

       目前，三個試點項目相當的成功，項目大部分已完工，群眾反映良好，實現了全民參與土地整治預期設想，項目工程質量較好，項目變更少，實施順利，深入民心，項目施工成本控制較好，部分工程建設標準超過設計，為湖南省2015年在14個市州進行全面試點積累的豐富的實施經驗，為進一步推進“先建后補、以補促建”土地整治模式奠定了良好的基礎。

       2與傳統土地整治模式對比分析

       2.1新模式實施土地整治項目不受時空限制。

       傳統的土地整治項目從申報指南、立項批復至到預算文件下達，均是批量進行審批，所有項目必須在資金預算下達后才能啟動招標程序，進行項目實施前的準備工作，合同簽訂后才能開工建設。“先建后補、以補促建”土地整治項目基本上由村民自治，主要的審批環節在市縣國土資源部門，基本上可以做到通過一個，審批一個、實施一個，使項目的實施管理進入一個良性循環，項目的申報和實施不受時空限制，可按照鄉鎮政府和村集體制定的實施計劃啟動項目實施。

       2.2新模式節省了大量的招投標成本，縮短了項目施工準備期。

       對傳統的土地整治項目實施影響最大的是項目施工招投標，為了保證招標的工作的公平、公正、公開，需要縣級多個行政職能部門審批，招標公示時間長達一個月之久，合同簽訂和施工準備時間也很長，正常情況下，從招標開始至簽訂合同項目開工一般需要兩個多月的時間，受資金預算下達時間的影響，這段招標時間剛好是每年的9-11月份，也是土地整治項目實施的黃金期，因此“先建后補、以補促建”土地整治模式為項目實施爭取了有利的黃金施工期。同時，各施工單位在招投標過程為了，為了確保中標需要花費大量的施工招標成本，據調查，施工招標成本占項目總成本的8%-20%，施工招標成本屬于隱性成本，擠占部分工程施工費用，在較大程度上會影響項目的工程質量。

       2.3新模式將縣市區國土資源部門從紛繁復雜的實施管理具體事務中分離出來，可更好的履行指導和監督職能。

       “先建后補、以補促建”土地整治模式將項目的組織、管理和實施全部下放至鄉鎮和村集體，縣級國土資源部門不在參與項目各項管理工作，也不用應付各級部門的檢查，可以專心做好業務指導和單項驗收工作，不再承擔項目建設的各種責任，可以從繁重的具體事務中抽身出來，更好的履行項目指導和監督職能，更好落實好省、市各級國土資源部門的各項政策措施。

       2.4新模式可實現所有財政專項資金全部用于農民、農村和農業發展，真正做到了惠及廣大人民群眾。

與傳統的土地整治模式相比，“先建后補、以補促建”土地整治項目將所有項目資金全部補償給村集體，由村集體組織本村村民進行施工，改善本村的基礎設施建設和農田水利工程，無施工企業和個體施工老板參與，整個實施過程全民參與，信息公開透明，全部資金用于改善農村環境、提高農民收入水平和促進本次農業發展，惠及的是廣大農村農民，將傳統土地整治項目可能存在的個人利益、集體利益全部歸還給廣大農民。

       2.5新模式使廣大人民群眾來成為判定項目工程建設質量的主體。

傳統的土地整治項目由縣級國土資源部門作為建設單位，負責項目實施管理工作，專業的施工單位進行施工，專業的監理單位監督項目工程質量，國土、財政、審計等相關部門進行驗收把關。即使這樣，土地整治項目的工程建設質量任然不盡人意，媒體曝光，群眾阻工、農民上訪等事關工程質量的事件經常發生。“先建后補、以補促建”土地整治項目全部由村集體組織實施，全部項目資金運行公開透明，項目建設內容和工程質量由廣大人民群眾決定。項目做得好不好，質量高不高、能不能通過由村民說了算，所有與項目實施有關的問題，全部由鄉鎮和村集體進行自行處理和消化。

       2.6新模式為樹立良好的國土資源部門形象奠定廣泛的群眾基礎。

       “先建后補、以補促建”土地整治項目堅持村集體“四自”原則，縣級國土資源部門只負責業務指導和流程審批，不在具體參與工程建設，從業主單位轉變為監督管理單位，權力和責任大為減少，不再直接面對工程質量、資金使用、資源分配公平等容易引起各種社會矛盾的問題。鄉鎮政府和村集體作為項目實施的主體單位，有了充分的自主權，有能力而且愿意去協調和處理各類土地整治項目建設引起的社會矛盾。縣級國土資源部門主要負責業務指導和監督管理，立場和觀點更加切近廣大人民群眾，該土地整治模式為樹立良好的國土部門形象奠定廣大的群眾基礎。

       2.7新模式為實現湖南省人民政府提出的“千村示范、萬村整治”工程指明了道路。

2009年湖南省省委省政府下發了《中共湖南省委湖南省人民政府關于推進農村土地綜合整治的意見》（湘發[2009]26號），提出了從2009年起，重點實施“千村示范萬村整治”工程，要求到2020年，完成1000個示范村建設，實現10000個行政村的綜合整治，整治面積3000萬畝以上，新增耕地200萬畝以上。“先建后補、以補促建”土地整治模式是以行政村為單位實施土地整治，基本上可以做到村民自建，建成一村，示范一村的效果，為省政府實現“千村示范萬村整治”工程提供了切實可行的運作模式。

       3“先建后補、以補促建”土地整治模式存在的問題

       3.1村集體的知識水平和業務技能難以適應土地整治管理模式。

       目前我省土地整治項目管理制度和技術標準體系較為完備，已經逐步形成了自己的行業特點，需要一定的文化水平和實踐經驗才能較好的接受和融會貫通。“先建后補、以補促建”土地整治模式以村集體為實施主體，而且基本上是短期的項目建設行為，很難讓村民真正學習和理解土地整治的內涵。此外，由于土地整治項目本身的特性，項目建成若干年以后，現場留下的痕跡較少，項目資料成為項目實施的重要依據，因此無論如何簡化，必要的項目資料收集和整理工作無法避免，以鄉鎮和村集體的業務能力，做好一套完整的土地整治項目資料非常困難。

       3.2基層國土資源部門身份轉換短時間內難以適應新的角色定位。

       新的土地整治模式，縣級國土資源部門由業主單位轉變為監督管理單位，從紛繁復雜的具體事務中解放出來，可能會陷入另一個空白，難以實現由被動接受怎么做，到主動思考如何做好的問題，而且權力的消退在部分人心目中也會引起較大的失落感，甚至會造成一定程度上的人事變動調整。此外，該模式的項目建設規模更小、建設地點更加分散給國土部門的統一管理和收口帶了較大的難度，全面推行該類型項目難度較大。

       3.3現行的土地整治制度體系在一定程度上制約新模式的發展。

       雖然湖南省制定了“先建后補、以補促建”土地整治試點方案，但該方案在很大程度上還是立足于現有土地整治制度，這些在一定程度上制約“先建后補、以補促建”土地整治模式的發展。此外，村民“四自”方式在很大程度上受到國土和財政部門影響，其本質上只是對原實施管理方式的一種改進，減少了施工招標環節，前期的項目審批和后期的項目驗收并沒有進行改進，村民自主的范圍和空間有限。該模式目前仍處在試點階段，相關政策依據和配套的制度文件還不完善，鄉鎮政府和村集體還處于自由發展狀態，無明確指導思想進行引導。

       3.4新模式資金籌集難度大，涉及財務稅費改革面廣。

       “先建后補、以補促建”土地整治模式要求村集體自籌資金進行項目建設，根據試點項目建設規模，一個村土地整治項目投資額一般在數百萬元甚至上千萬元，前期啟動須籌集的資金量大，村集體經濟實力也較弱，短期內很難籌集如此大額資金。首先是民間借貸，但民間借貸風險程度較大，其次是銀行貸款，擁有大量資金的商業銀行由于項目業主主體不明確，無法進行有效貸款，再次社會投資，由于項目利潤率不高，社會閑散資金也無法進入土地整治項目體系。同時，該模式沒有施工單位參與，項目施工過程中人工、材料等相關費用支出過程中的票據非常少，無法適用與目前專項資金財務制度，也可能存在大量現金交易行為，稅費也會損失不少。項目的融資成本占項目其他管理費用的比例較大，在現行的預算費用構成體系中無法體現。因此，為了保證資金使用順暢，需要針對“先建后補、以補促建”土地整治模式進行一系列的財務稅費改革，而且難度較大。

       3.5村集體項目建設的可持續性差，前期投資成本大。

       “先建后補、以補促建”土地整治項目是一次性投入，一次完成，此后數年內該村不會在實施土地整治項目，某一個村的土地整治項目建設不具有可持續性。項目建設前期培訓、購買或租賃施工模板，施工機具等費用投入較大，固定資產重復使用率低，轉讓貶值較大，致使村集體在前期投入方面較為謹慎，這在一定程度上影響項目工程質量，施工工藝水平和施工質量難以統一。

       3.6按預算進行直補欠合理，沒有反映項目真實的成本費用。

       “先建后補、以補促建”土地整治模式在項目驗收合格后由財政按預算撥付相應資金。沒有體現補助的含義，沒有反映項目實際成本。目前的運作模式本質上只是延期支付項目資金，沒有體現補助的思路，沒有做到以財政專項資金為引導，吸引更多的社會資金參與農村土地整治。

       4優化改進措施及建議

       4.1加大宣傳力度，致使“先建后補、以補促建”土地整治模式深入人心。

       通過各種方式和渠道宣傳“先建后補、以補促建”土地整治模式，以縣為單位加強對鄉鎮政府和村集體的業務指導和技術培訓，培養縣級國土資源部門的專業技術人才。同時，引導縣級國土資源部門積極轉變工作方式，改進工作作風，盡快適用新的角色定位。

       4.2加強制度建設，盡快出臺與“先建后補、以補促建”土地整治模式相適應的配套政策。

“先建后補、以補促建”土地整治模式還處于試點階段，無政策依據和規律可循，為保障該模式更好的成長和發展，省財政廳和省國土資源廳盡快出臺針對“先建后補、以補促建”土地整治模式的項目管理辦法和資金管理辦法，使該模式的土地整治項目運行常態化。

       4.3研究制定“先建后補、以補促建”土地整治模式相適宜的技術標準體系

       “先建后補、以補促建”土地整治模式有其自身特點，與傳統的土地整治管理模式差異較大，原有技術標準體系過于專業，鄉鎮政府和村集體等相關人員難以理解和掌握。省級國土資源部門和財政部門需要進行大量的調查研究，研究出適應“先建后補、以補促建”操作對象的土地整治技術標準體系。

       4.4推進跨區域的土地整治實施管理經驗交流，實施標準工程和樣板工程供各地模仿和借鑒。

由縣級國土資源部門組織開展跨區域土地整治交流和評比活動，在各地推薦標準工程和樣板工程供其他村集體進行學習和效仿。

       4.5加快縣級財稅改革，出臺支持“先建后補、以補促建”土地整治模式操作流程。

       建議縣人民政府牽頭，縣級相關職能部門參與，簡化程序，出臺支持“先建后補、以補促建”土地整治的財稅制度和資金使用管理操作流程，保障該模式資金運行順暢，風險有保障。

       4.6拓寬資金籌集渠道，搭建政策平臺，引導銀行和社會閑散資金進入土地整治項目。

       積極探索商業銀行與土地整治相結合的可行性，省級國土資源部門和財政部門搭建相關融資平臺，出臺相關政策依據，引導銀行和社會閑散資金投入土地整治，發展和壯大土地整治事業。改進按預算進行直補的方式，研究制定補助標準和方式，按成本進行核算和補助，將項目的成本和利潤控制在合理范圍內，使項目既不出現虧損也不致使項目資金結余過多。