2023年7月7日住建部網站公布了《關于扎實有序推進城市更新工作的通知（建科〔2023〕30號）》（以下簡稱30號文），這是繼2021年8月31日住建部發布《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知（建科〔2021〕63號）》（以下簡稱63號文）兩年后，中央層級發布的第一個城市更新文件。

        自63號文之后，住建部就將城市更新的制度探索與實踐工作放權給了地方，2021年11月4日住建部發布《關于開展第一批城市更新試點工作的通知（建辦科函〔2021〕443號）》，決定在21個城市（區）開展第一批城市更新試點工作，充分調動起地方的積極性，由各城市根據自己的稟賦去大膽探索適合自己的城市更新模式，其后主要就是各地方積極開展城市更新制度建設工作，住建部只是在試點一年后對各地的試點經驗做了總結，2022年11月25日下發了《關于印發實施城市更新行動可復制經驗做法清單（第一批）的通知(建辦科函〔2022〕393號）》，提煉出一年來各地城市更新的創新模式和措施，向全國推廣經驗。

        與平地驚雷般炸裂出世的63號文相比，本次30號文非常低調，內容平實簡單，和63號文一樣字少，卻遠不及63號文事大，并沒有引發市場的熱議，不過通讀原文，卻能發現決策層實際上是對未來城市更新做出了長遠的政策安排。如果說63號文是決策層對城市更新劃出了關鍵的底線，那么本次30號文就是為城市更新框定了未來發展的空間，一方面是補全了城市更新的底線和上限，另一方面是樹立了城市更新的三大制度支柱。

        圖：城市更新政策框架示意圖

        一、放量上限

        30號文真正的價值在于極大的釋放了城市更新創新授權空間，鼓勵地方政府在不違反四道紅線底線的前提下，積極探索城市更新的新模式，進一步放權將大大拓展城市更新的上限，挖掘出城市更新的潛力，提升城市更新的效率。

        1. 鼓勵有立法權的地方出臺地方性法規，建立城市更新制度機制。

        鼓勵地方城市更新立法是本條中最重要的內容，也是30號文最大的亮點。

        目前城市更新項目融資關鍵在于一二級聯動開發，以達到項目自平衡。這種平衡是混同平衡，從融資要求來看，一級開發期限長，二級開發期限短，最終還款來源是二級開發收益。但是一二級聯動模式并沒有統一明確的政策法律依據，反而是當前土地相關法律法規嚴厲禁止的做法，實踐中銀行等金融機構提供城市更新融資，一般以省級地方法規對一二級聯動開發的規定為依據，金融機構向城市更新項目融資，必須審查以下三個方面，確保合規性：

        a.當地必須有土地開發一二級聯動的政策出臺，或者必須促成當地政府出臺一二級聯動相關政策。

        b.城市更新的區域規劃已經公布。

        c.項目審批手續完備到位。

        各地方具體政策規定不同，例如深圳、廣州的城市更新社會投資人和土地招拍掛兩招合一模式和原土地權利人自主改造協議出讓拿地模式，上海的歷史風貌保護開發權轉移機制，南京的公益用地劃撥 商住用地協議出讓模式，成都的“地隨房走”，通過買房、并購合并原始土地權利人土地使用權到一個主體，再協議出讓拿地模式，濟南的“帶實施方案掛牌”取得后續建設土地模式等。鼓勵地方政府制定城市更新地方性法規實際上可以促進一二級聯動開發的推廣和創新。

        究其原因，還是在于2021年下半年后，房地產行業崩塌和土地市場持續低迷，以往城鎮化以土地收入作為支撐的基礎邏輯被打破，建立在其上的一系列土地開發和土地出讓制度原本是為規范土地收入分配和使用而設置，現在土地收入無以為繼，城市化的資本支撐不在，迫切需要建立起資本來源新的底層邏輯，否則新型城鎮化無法推進，所以在城市更新領域一二級聯動的禁錮被允許有限打開。城市更新領域允許土地開發一二級聯動也有可靠的政策依據，即決策層將土地作為建立全國統一大市場的要素之一，將土地作為城市更新綜合開發中的一項生產要素而非單一商品，既是城市更新土地一二級聯動與一般土地開發一二級聯動的關鍵區別，也是二者合法與違法的分界線。

        2. 建立政府、企業、產權人、群眾等多主體參與機制。

        30號文主要在兩個方面提出多主體參與：一個是多元投融資機制，政府、金融機構、居民、企業、產權人等多個城市更新資金渠道；二是運營前置和全流程一體化推進，將公眾參與貫穿于城市更新全過程，實現共建共治共享。第二個方面不是重點，多渠道資金供給才是該機制的主要目標。

        63號文之后城市更新更注重公益性，強調基礎設施建設、公共服務提供和帶動產業發展，嚴格限制盈利性的土地及房產開發，但同時又強調市場化運營，以運營收入平衡項目投入成本，這就要求政府和市場有效結合，政府主導項目的公益屬性，市場主導項目的投資和運營，以二三開發及經營級收益覆蓋一級開發成本。

        因此新政后的城市更新模式將是以大體量連片開發、多種類型項目打包、一二三級聯動為特征的綜合開發模式。這類模式不適合采用政府直接投資，政府預算和債務監管趨嚴，使得政府并沒有足夠的資金可以獨立完成項目投資，而且也不符合城市更新更注重運營而非建設的政策導向，因此企業更適合擔任城市更新項目的業主，由企業展開靈活的市場化投融資，撬動更多社會資本加入，才能保證充足的資金支持，并且企業投資項目將更有利于項目未來的市場化運營。而政府預算資金，包括專項債、專項資金、獎補資金等更適合以投資補助、貸款貼息、運營補貼等形式投入項目，可以補強企業的投融資實力，彌補項目公益屬性導致的收入缺口，發揮四兩撥千斤的功效。

        3. 存量資源的統籌利用，尤其是存量用地靈活的利用方式和支持政策。

        新一輪城市更新的本質變化就是從以往的增量拓展思維變成存量提質思維，挖掘存量資源合理利用是未來城市更新的應有之意。其中最主要的資源就是土地資源，其實很早開始決策層就已經在逐步落實全域國土綜合治理的工作，盤活和再利用低效用地，廣東省的三舊改造就是最早的試點，63號文之后，城市更新正式轉入存量提質增效軌道，如何高效再利用城市土地就成為各地城市更新實踐的重要內容。從各地的探索來看，很多地區根據自身的發展需求和土地稟賦創建了很有借鑒價值的土地利用制度。列舉幾個典型案例：

        （1）上海市：完善零星用地整合利用方式。同一街坊內的地塊可以在相關利益人協商一致的前提下進行地塊邊界調整，如將城市更新地塊與周邊的邊角地、夾心地、插花地等無法單獨使用的土地合并，以及在保證公共要素的用地面積或建筑面積不減少的前提下，對規劃各級公共服務設施、公共綠地和廣場用地的位置進行調整。

        （2）重慶市：鼓勵用地指標彈性配置。給予增加公共服務功能的城市更新項目建筑規模獎勵，有條件的可按不超過原計容建筑面積15%左右比例給予建筑面積支持。

        （3）黃石市：給予存量用地用途轉換過渡期政策。鼓勵利用存量土地資源和房產發展文化創意、醫養結合、健康養老、科技創新等新產業、新業態，可享受按原用途、原權利類型使用土地的過渡期政策。過渡期以5年為限，5年期滿或轉讓需辦理用地手續的，可按新用途、新權利類型，以協議方式辦理用地手續。

        （4）北京市：建筑用途轉換、土地用途兼容制度。在不改變用地性質的前提下，通過調整土地“用途”，來推動土地更高效地利用。

        存量建筑在符合規劃要求和管控要求的前提下，經依法批準后可以轉換用途。存量建筑用途轉換經批準后依法辦理規劃建設手續。符合正面清單和比例管控要求的，按照不改變規劃用地性質和土地用途管理；符合正面清單，但是超過比例管控要求的，應當依法辦理土地用途變更手續，按照不同建筑用途的建筑規模比例或者功能重要性確定主用途，按照主用途確定土地配置方式、使用年期，結合兼容用途及其建筑規模比例綜合確定地價。

鼓勵各類存量建筑轉換為市政基礎設施、公共服務設施、公共安全設施。公共管理與公共服務類建筑用途之間可以相互轉換；商業服務業類建筑用途之間可以相互轉換；在符合工業用地管控要求的前提下，工業及倉儲類建筑可以轉換為其他用途。

國有建設用地依法采取租賃、出讓、先租后讓、作價出資或者入股等有償使用方式或者劃撥方式配置的，可以按照國家規定采用協議方式辦理用地手續。

鼓勵采取租賃方式配置國有建設用地，降低土地獲取的成本。租賃國有建設用地可以依法登記，租賃期滿后可以續租。在租賃期以內，承租人按照規定支付土地租金并完成更新改造后，符合條件的，國有建設用地租賃可以依法轉為國有建設用地使用權出讓。

在不改變用地主體的條件下，城市更新項目符合更新規劃以及國家和本市支持的產業準入條件的，可以按照國家規定在五年內享受繼續按照原用途、原權利類型使用土地。給予城市更新項目過渡期可不補繳土地價款的優惠政策，，過渡期內，可以按照新用途辦理規劃許可和施工許可手續，不補繳土地價款，不辦理不動產登記；過渡期滿或者轉讓時，經區人民政府評估，符合更新規劃和產業準入條件，已經實現實施方案既定的使用功能和預期效果的，可以按照國家規定采取協議方式以新用途辦理用地手續。

        二、嚴守底線

        63號文確立的城市更新底線是未來新型城鎮化不可動搖的地基，四道紅線指標指明了城市更新的政策路線和方針，是城市更新合規與違規的界限，本次30號再次予以強調，并新增了更為詳細的實操要求。

        1. 核心內容。

        堅持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主，鼓勵小規模、漸進式有機更新和微改造，防止大拆大建。

        2. 指標監控（四道紅線）

        （1）拆舊比：原則上城市更新單元（片區）或項目內拆除建筑面積不應大于現狀總建筑面積的20%。開發商之所以有動力進行舊改項目的開發，原因就是項目給予配比一定的融資區，這個融資區的土地就來源于原建筑的拆除，該比例被設定的如此之低，意味著開發商最大的利益回報來源被嚴格管控。

        （2）拆建比：原則上城市更新單元（片區）或項目內拆建比不應大于2。結合拆舊比限定，為了防止拆除面積小但增建面積大，63號文對拆建比也進行了限制。拆建比不高于2，其實是限制了新舊容積率的相對差（計容項目一致情況下），新舊容積率相差越大，拆除收益也就越大，結合拆舊比例不高于20%，也就從總量上限制了新建總面積，從而限制了項目整體收益。假設現狀為100萬平的舊改項目，可拆除20萬平，拆除的面積可再建40萬平的新建筑，這新建筑還不確定是回遷用還是開發商可銷售用。

        （3）就地、就近安置率：城市更新單元（片區）或項目居民就地、就近安置率不宜低于50%，該指標較大程度上加大了項目的開發難度，增加了項目實施主體的成本，通過開發新城大規模搬遷原居民的做法行不通了，即項目實施主體通過等量不等價的土地置換實現項目收益的方法行不通了。

        （4）租金年度增長率：城市住房漲幅不超過5%。這是對地方政府提出的要求，地方政府需要平衡和統籌城市更新對住房租賃市場產生的影響，能夠從一定程度上控制地方政府作出集中大規模拆改的規劃。

        嚴格限制城市更新中“拆建”比例，大幅度提升“留改”比例，建立由過去的單一“開發方式”轉向“經營模式”，由過去大規模的增量建設轉向存量提質改造和增量結構調整并重。

        3. 實施要求。

        （1）加強歷史文化保護傳承。

        a.三不做。不隨意改老地名；不破壞老城區傳統格局和街巷肌理；不隨意遷移、拆除歷史建筑和具有保護價值的老建筑。

        b.加強管理利用。防止脫管失修、修而不用、長期閑置。

        （2）保護自然。

        不破壞地形地貌；不伐移老樹和有鄉土特點的現有樹木；不挖山填湖；不隨意改變或侵占河湖水系。

        （3）安全發展。

        a. 把安全發展理念貫穿城市更新工作各領域和全過程。

        b. 確保城市生命線安全，堅決守住安全底線。

        c. 加大城鎮危舊房屋改造和城市燃氣管道等老化更新改造力度。

        三、三大支柱保障

30號文設立了三個城市更新保障制度：

1. 城市體檢制度。

城市體檢制度建立于2022年，2022年7月4日住建部發布《關于開展2022年城市體檢工作的通知（建科〔2022〕54號》，選取31個省、自治區、直轄市的59座城市作為體檢樣本城市，開展2022年城市體檢工作，推動建立“一年一體檢、五年一評估”的城市體檢評估制度。城市更新21個試點城市大部分也包括在城市體檢樣本城市范圍內。

要求通過城市自體檢、第三方體檢和社會滿意度調查，摸清城市建設成效和問題短板，為編制城市更新五年規劃和年度實施計劃，合理確定城市更新年度目標、任務和項目，制定出臺政策措施等工作提供基礎資料和依據。

本次30號文，住建部正式將城市體檢工作列為城市更新的必須前置程序，將試點中積累的成熟經驗予以確認。主要包括：

（1）城市體檢工作聯合工作機制。

城市體檢工作由城市政府主導、住房城鄉建設部門牽頭組織、各相關部門共同參與。

（2）城市體檢單元劃分。

以問題導向原則劃細城市體檢單元，從住房到小區、社區、街區、城區，查找群眾反映強烈的難點、堵點、痛點問題。

（3）城市體檢目標。

以產城融合、職住平衡、生態宜居等為目標，查找影響城市競爭力、承載力和可持續發展的短板弱項。

（4）城市體檢工作成果運用。

把城市體檢發現的問題短板作為城市更新的重點，一體化推進城市體檢和城市更新工作。

2. 規劃統籌制度。

各地方城市更新制度都非常重視規劃的統籌作用，為保證城市更新不背離政府城市發展的目標和節奏，不超越地方財力基礎，各地方政府嚴把規劃職權，根據城市規劃來審批城市更新項目，63號文之后城市更新要求去房地產化，更加突出城市更新的公益性職能，加強地方政府規劃職能能夠更好的保證城市更新民生目標的實現。

（1）依據城市體檢結果，編制城市更新專項規劃和年度實施計劃。

（2）劃定城市更新單元，建立項目庫。

（3）堅持盡力而為、量力而行，統籌城市更新工作。

3. 精細化城市設計制度。

為了保證達到高標準質量，實現更新目標，城市更新必須由精細的專業化設計引導，需要完善城市設計管理制度。

（1）提出城市更新地塊建設改造的設計條件，組織編制城市更新重點項目設計方案，規范和引導城市更新項目實施。精細度需要達到建筑、小區、社區、街區、城市不同尺度的設計要求。

（2）統籌建設工程規劃設計與質量安全管理，在確保安全的前提下，探索優化適用于存量更新改造的建設工程審批管理程序和技術措施。

（3）構建建設工程設計、施工、驗收、運維全生命周期管理制度。

結語

本次30號文看上去平平無奇，但如果深入研究就會發現，實際上決策層在30號文里向地方政府及市場主體發了一個政策大禮包，在關鍵的土地和融資等方面大尺度放松監管，大力度放權試點，借2023年各地城市更新重啟的良好形勢，再從政策上加一把力，加速城市更新的發展。從更深層面理解，這也是在當下地方政府債務風險再次攀升，積極財政又必須持續推進的兩難形勢下，決策層將城市更新作為切入口，大膽放權，鼓勵各地創新城市更新市場化運作，最大限度調動各地的積極性和創造力，發揮潛能跑通城市更新的新邏輯，進而帶動整個基建投融資的市場化轉型，最終破解兩難困境的一項舉措。

附：通知原文

住房城鄉建設部關于扎實有序推進城市更新工作的通知

建科〔2023〕30號

        各省、自治區住房城鄉建設廳，直轄市住房城鄉建設（管）委，新疆生產建設兵團住房城鄉建設局：

        按照黨中央、國務院關于實施城市更新行動的決策部署，我部組織試點城市先行先試，全國各地積極探索推進，城市更新工作取得顯著進展。為深入貫徹落實黨的二十大精神，復制推廣各地已形成的好經驗好做法，扎實有序推進實施城市更新行動，提高城市規劃、建設、治理水平，推動城市高質量發展，現就有關事項通知如下：

        一、堅持城市體檢先行。建立城市體檢機制，將城市體檢作為城市更新的前提。指導城市建立由城市政府主導、住房城鄉建設部門牽頭組織、各相關部門共同參與的工作機制，統籌抓好城市體檢工作。堅持問題導向，劃細城市體檢單元，從住房到小區、社區、街區、城區，查找群眾反映強烈的難點、堵點、痛點問題。堅持目標導向，以產城融合、職住平衡、生態宜居等為目標，查找影響城市競爭力、承載力和可持續發展的短板弱項。堅持結果導向，把城市體檢發現的問題短板作為城市更新的重點，一體化推進城市體檢和城市更新工作。

        二、發揮城市更新規劃統籌作用。依據城市體檢結果，編制城市更新專項規劃和年度實施計劃，結合國民經濟和社會發展規劃，系統謀劃城市更新工作目標、重點任務和實施措施，劃定城市更新單元，建立項目庫，明確項目實施計劃安排。堅持盡力而為、量力而行，統籌推動既有建筑更新改造、城鎮老舊小區改造、完整社區建設、活力街區打造、城市生態修復、城市功能完善、基礎設施更新改造、城市生命線安全工程建設、歷史街區和歷史建筑保護傳承、城市數字化基礎設施建設等城市更新工作。

        三、強化精細化城市設計引導。將城市設計作為城市更新的重要手段，完善城市設計管理制度，明確對建筑、小區、社區、街區、城市不同尺度的設計要求，提出城市更新地塊建設改造的設計條件，組織編制城市更新重點項目設計方案，規范和引導城市更新項目實施。統籌建設工程規劃設計與質量安全管理，在確保安全的前提下，探索優化適用于存量更新改造的建設工程審批管理程序和技術措施，構建建設工程設計、施工、驗收、運維全生命周期管理制度，提升城市安全韌性和精細化治理水平。

        四、創新城市更新可持續實施模式。堅持政府引導、市場運作、公眾參與，推動轉變城市發展方式。加強存量資源統籌利用，鼓勵土地用途兼容、建筑功能混合，探索“主導功能、混合用地、大類為主、負面清單”更為靈活的存量用地利用方式和支持政策，建立房屋全生命周期安全管理長效機制。健全城市更新多元投融資機制，加大財政支持力度，鼓勵金融機構在風險可控、商業可持續前提下，提供合理信貸支持，創新市場化投融資模式，完善居民出資分擔機制，拓寬城市更新資金渠道。建立政府、企業、產權人、群眾等多主體參與機制，鼓勵企業依法合規盤活閑置低效存量資產，支持社會力量參與，探索運營前置和全流程一體化推進，將公眾參與貫穿于城市更新全過程，實現共建共治共享。鼓勵有立法權的地方出臺地方性法規，建立城市更新制度機制，完善土地、財政、投融資等政策體系，因地制宜制定或修訂地方標準規范。

        五、明確城市更新底線要求。堅持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主，鼓勵小規模、漸進式有機更新和微改造，防止大拆大建。加強歷史文化保護傳承，不隨意改老地名，不破壞老城區傳統格局和街巷肌理，不隨意遷移、拆除歷史建筑和具有保護價值的老建筑，同時也要防止脫管失修、修而不用、長期閑置。堅持尊重自然、順應自然、保護自然，不破壞地形地貌，不伐移老樹和有鄉土特點的現有樹木，不挖山填湖，不隨意改變或侵占河湖水系。堅持統籌發展和安全，把安全發展理念貫穿城市更新工作各領域和全過程，加大城鎮危舊房屋改造和城市燃氣管道等老化更新改造力度，確保城市生命線安全，堅決守住安全底線。

        各級住房城鄉建設部門要切實履行城市更新工作牽頭部門職責，會同有關部門建立健全統籌協調的組織機制，有序推進城市更新工作。省級住房城鄉建設部門要加強對市（縣）城市更新工作的督促指導，及時總結經驗做法，研究破解難點問題。我部將加強工作指導和政策協調，及時總結可復制推廣的經驗，指導各地扎實推進實施城市更新行動。

住房城鄉建設部

2023年7月5日

        （此件公開發布）